4月10日，习近平总书记在海南省三亚市崖州湾种子实验室考察调研时强调，种子是我国粮食安全的关键。只有用自己的手攥紧中国种子，才能端稳中国饭碗，才能实现粮食安全。

保障粮食安全一直是我国治国理政的头等大事。今年两会期间，在政协农业界、社会福利和社会保障界委员联组会上，习近平总书记就重点谈了“中国饭碗”问题：“如果我们端不稳自己的饭碗，就会受制于人”。当前，保障粮食安全有哪些值得重视的新趋势、新问题？一起来看中国宏观经济研究院产业所研究员姜长云的文章。

4月10日下午，习近平总书记在海南省三亚市考察调研。

01

近年来我国粮食生产和消费的若干新趋势

主要粮食产区北移且向主产区集中化步伐加快。2001～2020年的20年间，粮食增产量占全国粮食增产总量比重超过5%的省（自治区）共有8个，按占比从高到低的顺序依次是：黑龙江（24.1%）、河南（13.1%）、内蒙古（11.7%）、吉林（10.4%）、山东（7.8%）、安徽（7.5%）、河北（6.0%）、辽宁（5.8%），合计占全国粮食增产总量的86.4%，仅黑龙江、河南、内蒙古、吉林4省（自治区）就占全国粮食增产总量的59.3%。分品种看，主要粮食产区北移，尤以当前作为我国第一大粮食作物的玉米为甚，稻谷次之，小麦变化不大。稻谷生产位居全国前3强的省份，2000年分别是湖南（12.7%）、江苏（9.6%）、四川（8.7%），2019年转变为黑龙江（12.7%）、湖南（12.5%）和江西（9.8%）；小麦产量位居全国前3强的省份，2000年为河南（22.4%）、山东（18.7%）、河北（12.1%），2019年为河南（28.0%）、山东（19.1%）、安徽（12.4%）；玉米产量位居全国前3强的省（自治区），2000年为山东（13.8%）、河南（10.1%）、河北（9.4%），2019年转变为黑龙江（15.1%）、吉林（11.7%）、内蒙古（10.4%）。相较于2000年，2019年我国稻谷、小麦、玉米三大品种产量位居前3强的省占全国比重均有几个百分点的提高。2001～2019年的19年间，黑龙江省稻谷、玉米增产量分别占全国稻谷、玉米增产总量的74.7%和20.3%。

粮食生产能力区域分化加剧。辽宁、河北、山东、吉林、内蒙古、江西、湖南、四川、河南、湖北、江苏、安徽、黑龙江13个粮食主产区省（自治区），2000年粮食产量共32607.43万吨，2020年增加到52597万吨，占全国比重由2000年的70.6%增加到2020年的78.6%。北京、天津、上海、浙江、福建、广东和海南7个粮食主销区省市，2000年粮食产量共4474.34万吨，2020年减少到2871万吨，占全国比重由2000年的9.7%下降到2020年的4.3%。同期，11个产销平衡区省份的粮食总产量增加了2345.25万吨，增长了25.7%，但占全国粮食总产量的比重却由2000年的19.8%下降到2020年的17.2%。在13个粮食主产区省份中，2000年只有辽宁省人均粮食产量低于全国平均水平，2020年共有四川、江苏、湖南、湖北4省人均粮食产量低于全国平均水平，分别低于全国平均水平11.1%、7.2%、3.9%和0.4%。在全国31个省（市、自治区）中，人均粮食产量低于全国平均水平的省份数，2000年为15个，2020年增加到19个，其中14个省份低于全国平均水平的幅度明显扩大。2020年人均粮食产量最高的黑龙江、吉林、内蒙古三省（自治区）人均粮食产量分别为2367.6公斤、1580.1公斤和1523.5公斤，分别相当于全国人均粮食产量的4.99倍、3.33倍和3.21倍。同年，人均粮食产量最低的北京市、上海市和浙江省，人均粮食产量分别仅为13.93公斤、36.75公斤和93.81公斤，分别仅及各自2000年水平的13.2%、34.0%和36.1%。从2000年到2019年，河南省小麦产量占全国小麦总产量的比重从22.4%提高到28.0%；2001～2019年间，河南省小麦增产量是同期全国小麦增产总量的44.3%。同期，河南、山东两省小麦增产量占全国小麦增产总量的比重合计达59.5%。

粮食生产和消费的空间分离程度明显扩大。我们之前的研究已经显示，近年来我国粮食及其主要品种生产、消费的空间分离拉大，其影响值得高度重视。近年来，在我国主要粮食产区北移的同时，人口分布略有南移。人口数占全国比重超过5%的省份，按占比由高到低的顺序，2000年依次是河南、山东、广东、四川、江苏、河北和湖南7省，其人口数合计占全国的44.2%，其粮食产量合计占全国的46.5%；2020年人口数占全国比重超过5%的省份依次是广东、山东、河南、江苏、四川、河北6省，其人口数合计占全国的40.4%，其粮食产量合计占全国的36.7%。如果用31个省（市、自治区）粮食产量占全国比重与其人口数占全国比重之差，作为对应省份粮食产量占比与人口数占比的偏离度，而且占比均用百分数表示，那么，31个省份这种偏离度的标准差在2000年为1.0，2020年扩大到2.6。2020年，黑龙江省人口占全国的2.3%，粮食产量占全国的11.3%；同年，广东省人口占全国的8.9%，其粮食产量仅占全国的1.9%。

消费需求日益呈现优质化、专用化、绿色化、品牌化、体验化趋势。温饱问题解决后，随着城乡居民收入和消费水平的提高，以及消费者食品安全意识的增强，城乡居民的粮食消费需求日益由追求“吃饱”转向追求“吃好”、由追求数量增长转向追求质量提升，粮食消费需求的个性化、多样化进程加快，优质、专用、绿色、品牌化粮食，如许多地方形形色色的有机大米、绿色粮食等，日益受到消费者的青睐，成为粮食消费需求的重要增长点。黑龙江“五常大米”、吉林“梅河口大米”、山西沁县“有机黄小米”等区域粮食公共品牌的影响力不断提升。居民消费对食品营养、风味、口感、体验等要求的提高，带动专用化粮食种植迅速扩张。如河南等小麦主产区根据加工企业的不同需求，分别专门种植适用于制作面包、拉面、饺子的优质强筋小麦和适用于制作饼干糕点的优质弱筋小麦。人口老龄化的推进和居民康养保健意识的提升，带动“富有”或“定向含有”特定营养物质、专门用于功能性食品原料生产的粮食种植迅速崛起，如“富硒大米”。许多地方粮食全产业链可追溯体系的发展，在很大程度上正是顺应了城乡居民对粮食消费不断增长的优质化、绿色化消费需求。国家实施优质粮食工程，推动品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产；许多农业产业化龙头企业踊跃参与各种名优特粮食品种的打造，并取得良好的经济效益甚至社会效益、生态效益，也与粮食消费需求优质化、专用化、绿色化、品牌化发展密切相关。近年来，许多地方结合发展优质、专用、特色粮食种植，推动涉粮农村一二三产业融合发展，如发展稻乡游、开发稻田画、组织稻田认种等活动，顺应了城乡居民对生态、文化、体验等不断提升的消费需求。

02

保障粮食安全值得重视的若干新问题

粮食生产成本迅速提高、效益和比较利益下降问题加剧。观察2010～2019年我国粮食生产成本收益关系的变动，大致可将其分为两个时期。2010～2013年为每亩总成本迅速增加期，2014～2019年为每亩总成本缓慢增加期。以三种粮食平均为例，2010～2013年每亩总成本增加425.78元，年均递增14.3%；2014～2019年每亩总成本增加82.70元，年均递增1.3%。进一步剖析每亩总成本增加的主要原因，可见在2010～2013年的总成本迅速增加期，每亩物质与服务费用、人工成本和土地成本的增量分别为117.72元、241.32元和66.74元，分别占总成本增量的27.6%、56.7%和15.7%。在2014～2019年的成本缓慢增加期，每亩物质与服务费用、土地成本分别增加47.12元和51.89元，分别占每亩总成本增量的57.0%和62.7%，每亩人工成本不增反减（16.31元），占每亩总成本增量的-19.7%。每亩用工数量减少和劳动日工价增长放缓，共同推动每亩用工成本的减少。

在现有农产品成本收益统计中，每亩现金收益即产品产值减去为生产该产品而发生的全部现金和实物支出后的余额，反映生产者通过农产品种植每亩实际的收入状况。我国三种粮食平均、稻谷、小麦、玉米生产每亩现金收益，2009年分别为466.71元、545.50元、392.44元和462.11元，2013年分别增到625.34元、734.74元、460.64元 和680.69元，2019年则分别变化为540.89元、610.58元、525.29元和486.79元。与2010～2013年的成本迅速增加期相比，在2014～2019年的成本缓慢增加期，每50公斤主产品平均出售价格由上升转为下降，导致虽然每亩总成本增长放缓，但除小麦每亩现金收益有所提高外，三种粮食平均、稻谷、玉米每亩现金收益不仅没有增加，反而呈现较大幅度下降。而从2010年到2019年，我国外出农民工月均收入由1690元增加到4427元，增加了162.0%；2020年又比上年增加了2.7%，达4549元。换句话说，农民外出务工一个月的收入，相当于在一个生产季节种植8～10亩地粮食的收入。近年来部分地区农村耕地撂荒问题加重，固然有多种原因，但农业经营比较利益低影响农民种粮积极性，往往是其中较为重要的原因。

危及粮食安全的风险和不确定因素明显增多。近年来，我国粮食安全保障能力明显增强，“谷物基本自给，口粮绝对安全”稳定实现。但就总体而言，影响粮食安全的风险和不确定因素仍然较多，并且还在不断增多加重，需要引起高度重视。从传统因素来看，许多粮食主产区长期片面追求粮食增产，加剧地下水位下降、水土流失、面源污染、土壤有机质减少和生态环境破坏等严重问题，容易推高粮食生产成本、影响粮食品质的提高，甚至严重侵蚀稳定或增加粮食生产能力的可持续性。部分粮食主产区，特别是近年来对我国粮食增产作出重要贡献的华北平原，因追求粮食增产等原因导致严重的地下水漏斗问题；在近年来对我国粮食增产作出突出贡献的东北地区，许多地方为了追求粮食增产，过度施用化肥、农药并对耕地进行掠夺性开发，导致土壤有机质大量流失、蓄水保墒能力下降，尤其是坡耕地黑土层变浅。这些正在形成对其实现粮食增产提质可持续性的严峻挑战。许多粮食主产区高标准农田建设投入不足、标准等级低，抵御重大洪涝灾害的能力差，不仅容易增加粮食生产成本，影响农机等现代农业生产性服务的可得性，还容易阻碍粮食品质的提高，打击农民的种粮积极性。随着互联网的普及和城乡居民食品安全意识的增强，土壤污染、粮食产品重金属残留超标等食品安全风险，对农业全产业链可持续运行甚至区域农业品牌建设的影响正在迅速凸显。近年来，国际投资和贸易环境的不稳定性不确定性空前增加，尤其是中美之间贸易冲突升级，成为影响世界粮食安全新的风险和不确定因素，也为我国通过参与国际市场拓展维护国内粮食安全的回旋空间增加了新的障碍和不确定性。

近年来，国内外重大动植物疫情和极端天气灾害多发频发，且往往呈现突发性强、破坏性大、影响深远等特点。从国内来看，这不仅容易导致粮食生产微观主体的成本增加、收入减少，还会加大维护国内粮食安全的宏观成本（如各级政府的抗旱排涝和救灾投入）和优化宏观调控的难度，甚至容易形成对粮食生产、加工、流通和仓储能力的严重破坏。例如，据农业农村部资料，到2021年7月29日，河南暴雨洪涝灾害导致全省农作物受灾1450万亩，其中成灾940万亩、绝收550万亩。河南省常年小麦、玉米产量分别在全国的28%和8%上下。此次暴雨洪灾发生在7月底，小麦已经收获，但部分地区暴雨洪水浸泡仓储中的小麦，仍然影响小麦市场供应和小麦及其加工品品质，甚至会带来粮食加工、仓储能力的局部严重破坏。2020年8月底前后3次历史罕见的强台风在半个月内接连袭击东北部分地区，2021年7月底南方台风“烟花”登陆，都给相关地区带来了严重内涝，给相关地区的粮食生产带来较大损失。从国际来看，全球气候变暖导致极端天气灾害频发重发，容易形成影响国际粮食市场供给和价格波动的“黑天鹅”“灰犀牛”事件，给我国通过参与国际粮食市场调剂余缺、优化粮食市场宏观调控增加新的变数。如2021年6月以来，美国、加拿大两个全球重要的小麦出口国，其小麦生产特别是高质量小麦生产都因极端炎热和干燥天气遭遇重创。同年7月，德国西部和比利时连日暴雨引发洪灾泛滥，甚至淹没道路，对部分地区农业生产形成毁灭性破坏。而且，从以往经验来看，面对重大疫情和国际粮食市场供应的紧张局面，许多粮食出口国往往倾向于减少粮食出口以求自保，这就会加剧国际粮食市场供给和价格动荡。

03

提高粮食安全保障能力

亟待政策创新和宏观调控

坚持系统思维和产业链思维，健全粮食安全制度体系。在当前进入新发展阶段、建设高标准市场体系的背景下，提高粮食安全保障能力应该注意推进以下转变。一是将鼓励主产区加强粮食综合生产能力可持续发展机制建设，同落实主销区、产销平衡区维护国家粮食安全的政治责任结合起来。结合加强国家粮食安全产业带建设，通过启动和升级新一轮高标准农田建设工程、加大力度支持发展农业生产托管等农业生产性服务业、鼓励提高现代农业科技和物质装备水平等措施，在落实“藏粮于地、藏粮于技”战略和推动“藏粮于主产区、种粮农民粮食生产积极性”的同时，鼓励粮食主产区、主销区、产销平衡区加强合作，协同打造增进国家粮食安全的“命运共同体”。要在落实粮食安全党政同责的前提下，综合考虑粮食主销区和产销平衡区的人口数量和畜牧业规模，分类确定并适当强化对粮食自给率的底线要求。

二是将加强粮食综合生产能力建设与加强粮食综合流通能力建设有机结合起来。供给是生产和流通有机结合的产物，实现粮食安全追求的不是粮食生产与需求的平衡，而是粮食供给与需求的平衡。因此，加强粮食综合生产能力建设固然重要，加强粮食综合流通能力建设同样关键。在当前粮食生产和消费空间分离程度扩大的背景下，情况更是如此。加工一头连着生产，一头连着流通，对粮食供给和需求都有深刻影响。要按照畅通国民经济循环的要求，统筹加强粮食综合生产能力、综合加工能力、综合流通能力建设，优化粮食综合生产能力、加工和流通能力（包括仓储物流能力）布局，促进其有机衔接、动态协调。推进农业现代化，也要注意顺应城乡居民消费结构升级的需求，将统筹加强粮食生产、加工、流通能力建设，作为提升粮食产业链供应链现代化水平的重要抓手，着力打造具有更强创新力、更高附加值、更安全可靠的粮食产业链供应链。

三是增强粮食安全相关政策的底线思维和系统观念。例如，从中长期角度看，我国生物能源发展不能走以粮食为原料的路线，今后即便粮食出现短期的阶段性严重过剩，也不能放松对利用粮食生产燃料乙醇的限制。近两年来，玉米燃料乙醇转化能力扩张过快，是拉动玉米价格快速上涨的重要原因。粮食市场调控，要注意生产、加工、储备、进出口、需求引导甚至农资供应或社会化服务等措施协同发力。出台加强粮食安全保障能力建设的政策举措，要注意增强其同加强重要农产品供给保障能力建设的协同性和联动性。比如，在一定时期内，棉花、油料单产水平的提高，部分意味着粮食综合生产能力的增强，因为社会有条件拿出更多的耕地种植粮食。增强粮食安全保障能力，应同完善农产品市场需求引导和宏观调控机制结合起来，推进粮食产业链运行更好地统筹发展和安全。借此，更好地平抑粮食产业链运行过程中的波动，减少资源投入，促进粮食产业链优质高效发展和竞争力提升；也有利于减少粮食产业链运行和粮食消费过程中的浪费。从系统观念出发，粮食相关政策的出台和粮食市场调控，还应更加重视全球经济形势的影响。如当前应重视国际航运价格飙升、全球流动性过剩，甚至主要国家财政、金融政策走势的影响。

优化粮食市场调控应更加重视弹性思维、区间思维和逆周期调节、跨周期设计。当前，世界面临百年未有之大变局，国内发展的体制性、周期性、结构性矛盾相互交织，加之新冠肺炎疫情影响的复杂性和出现不定期反复的可能性，增加了国内外粮食市场调控的难度。前述我国粮食生产、消费的新趋势和保障粮食安全值得重视的新问题，也给优化粮食市场调控增加了新的难题和复杂性，要求粮食市场调控更加注重前瞻性、精准性和有效性，防止矫枉过正、调控过猛影响市场机制的正常作用，引发市场供求和价格信号失真或紊乱，进而对粮食市场供求和价格波动推波助澜，或为未来粮食市场供求和价格出现更大幅度的反向波动埋下伏笔；更要加强粮食市场调控政策的逆周期调节和跨周期设计，防止调控政策对市场供求和价格波动反映滞后形成顺周期调节的问题，甚至使此轮调控引发的问题成为需要启动下轮调控的原因。2015年以来我国为调控玉米仓储积压和产能过剩问题、2018年以来我国为解决生猪供给短缺问题采取的调控措施，在总体上取得了良好成效，对此值得高度肯定。但其中是否也存在若干超出预期的情况。例如，2020年下半年以来在较长时间内出现玉米市场供给短缺、价格涨幅较大甚至被迫大量进口的局面；2021年10月生猪价格为13.07元／公斤，较2020年10月下降18.33元／公斤，跌幅较大。有关部门对于这些情况，是否多少也有些始料不及？对此进行深入研究、冷静观察，不是为了求全责备，但可以“吃一堑长一智”，有利于在今后粮食市场宏观调控中少走弯路。要加强对改革开放以来特别是21世纪以来粮食市场调控经验教训的研究和比较分析，防止 “今天的你我又在重复昨天的失误”，甚至将粮食市场供求、价格波动的周期性、结构性风险转化为体制性风险，形成周期性风险、结构性风险和体制性风险的叠加效应。

具体来说，在对粮食和重要农产品供求失衡现象的调控中，要“多用文火，少下猛药”，多些有的放矢、前瞻分析，少些盲目应对、被动招架。对粮食市场供求和价格关系的变化，既要保持必要的前瞻性和敏锐性，注意下好先手棋，又要注意冷静观察、沉着应对，切忌因政策“急转弯”“猛扎堆”而加大市场主体要素投入和政府资源配置的浪费，甚至让市场主体无所适从。在审视出台调控政策后，宁愿“让子弹飞一会”——对新调控政策作用生效的过程保持必要耐心和定力；也不要仓促应对、盲目出招，更不要推动政府各部门将某些单独实施起来可能精准有效但客观上需要一个滞后生效过程的政策叠加出台，甚至“一个接着一个”出台，导致调控措施反应过度过猛，形成“政府替代市场”“政策操控市场”的问题，更要防止政府政策的波动成为加剧市场供求或价格波动的重要原因。换句话说，当粮食市场供求和价格变化超过一定“阈值”后，出台调控措施要及时果断，切忌延误时机。但调控的阈值不宜定得过小，要通过调控阈值的科学确定，对粮食市场供求和价格变化赋予较以往更大的容忍空间和容忍弹性。只要不超过调控阈值之下对应的区间，政府对市场供求和价格变化不必敏感，更不必出台应对措施。尤其是对粮食市场价格的恢复性增长，只要势头不是太猛，政府就不宜频繁出手，以免加剧市场恐慌、误导市场主体预期。实践表明，宏观调控越是过度紧盯粮食市场供求和价格的微小变化，并采取加大财政金融投入、扩大进出口等措施急于应对，甚至不惜下任务、定指标、强考核，越容易因政策“急刹车或猛给油”，将之前的供给短缺、价格上涨，转化为随之而来的供给过剩、价格下跌，形成产能破坏和资源浪费，影响粮食安全保障机制和粮食产业健康可持续发展机制的成长。反之亦反。美国学者格雷格·伊普认为，“当我们过度追求安全时，常常会将自身推向更危险的境地，而适度的风险却能让我们更安全”。有些时候，越安全的决策往往越危险。在粮食或农产品市场调控中，也要注意防止此类情况发生。